|
| |
Новый закон «Об образовании в Российской Федерации»
Актуальность темы законопроекта осенью 2011 г.
Одной из наиболее заметных и обсуждаемых тем политики в сфере образования осенью
2011 г. станет тема интегрированного закона «Об образовании в Российской
Федерации».
Впервые идея создания законопроекта прозвучала на заседании союза ректоров в
декабре 2004 г.
С 2006 года началась работа над текстом законопроекта, в котором снимались
накопившиеся многочисленные противоречия двух действующих законов, принятых в
начале 1990-х годов, – «Об образовании» и «О высшем и послевузовском
профессиональном образовании». Предполагалось, что законопроект создаст правовую
платформу для развития человеческого капитала инновационной России.
C мая 2010 г. по февраль 2011 г. прошло общественное обсуждение двух версий
законопроекта. Многочисленные предложения общественности обсуждались специально
созданной комиссией под руководством советника Президента РФ Вениамина
Федоровича Яковлева. При всей полярности мнений, большинство граждан
поддерживает необходимость данного законопроекта, видя в нём реальный инструмент
решения многих накопившихся проблем системы образования.
В настоящее время подготовлена третья версия законопроекта. Его ключевые идеи,
сопутствующее изменение подзаконных актов планируется обсудить в ходе
традиционных августовских педагогических совещаний учителей, которые пройдут в
каждом регионе во второй и третьей декаде августа. В работе совещаний, помимо
педагогов, примут участие политические и общественные деятели, руководители
высших исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации.
Обсуждение законопроекта будет проходить с использованием современных
интернет-технологий. В частности, предполагается, что каждый участник обсуждения
сможет самостоятельно предложить свои формулировки по различным правовым нормам,
представленным в законопроекте. Другие участники обсуждения смогут
«проголосовать», поддержав или не поддержав сформулированные дополнения к
закону. Также будут обсуждены наиболее острые вопросы системы образования, по
которым возможно законодательное регулирование на уровне нового законопроекта.
Мифы о законопроекте
При обсуждении законопроекта в регионах принципиальным представляется ещё раз
развеять некоторые мифы, сформированные на предыдущих этапах обсуждения:
1. Законопроект ни в коей мере не уменьшает государственные гарантии получения
образования. Все гарантии действующего законодательства отражены и в новом
законопроекте:
1) Вопросы обеспечения доступности и бесплатности образования разных уровней
получили в законопроекте дополнительную регламентацию. Действующие нормы
законодательства об образовании приводятся в соответствие с Конституцией
Российской Федерации (например, устанавливается общедоступность среднего
профессионального образования).
2) Подробно урегулированы полномочия органов государственной власти Российской
Федерации и субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления по
обеспечению реализации соответствующих гарантий бесплатности и общедоступности
образования, в том числе по созданию необходимого числа государственных и
муниципальных образовательных учреждений и их финансированию.
3) Вводятся дополнительные гарантии обеспечения доступности дошкольного
образования: законопроектом вводятся различные формы его получения (как в
дошкольных образовательных учреждениях, в образовательных учреждениях
дополнительного образования детей – в группах краткосрочного пребывания, так и в
семье). При этом закрепляется обязанность органов местного самоуправления по
учёту детей, имеющих право на получение дошкольного образования, а также по
оказанию бесплатной методической, диагностической и консультативной помощи
родителям, обеспечивающим получение детьми дошкольного образования в семье, в
том числе посредством создания консультационных центров в дошкольных
образовательных организациях и общеобразовательных организациях.
Кроме того, в целях повышения уровня финансовой обеспеченности дошкольных
образовательных учреждений предусматривается, что финансирование дошкольного
образования будет осуществляться субъектами Российской Федерации путем выделения
субвенций местным бюджетам; присмотр и уход за детьми в дошкольных
образовательных организациях – за счет муниципальных бюджетов.
2. В законопроекте не идёт речи о ликвидации образовательных учреждений. И
академии, и образовательные учреждения начального профессионального образования
будут продолжать реализовывать образовательные программы, только, возможно,
называться они будут иначе, а образовательные программы станут более
востребованы.
Равно как в законопроекте не идёт речи об упрощении порядка ликвидации сельских
школ. Более того, наряду с процедурой согласования данного решения со сходом
жителей (представительным органом сельского поселения) вводится процедура
экспертизы, которая должна определить последствия принятия такого решения.
Результаты такой экспертизы в обязательном порядке должны будут учитываться при
принятии решения о реорганизации или ликвидации образовательного учреждения.
3. Многообразие форм получения образования остаётся и поощряется. Семейная форма
получения образования представлена в законопроекте наряду с иными формами
получения образования (как на уровне дошкольного, так и общего образования).
4. Образование в сфере культуры и искусства не ущемляется, а, наоборот, впервые
получает адекватные формы для своего нормативного правового закрепления. В
противовес сегодняшней действительности, когда вне правовых норм реализуется
практика раннего набора обучающихся на программы профессионального образования.
5. Законопроект не предлагает отказаться от социальных стипендий студентам,
напротив – механизмы стипендиального обеспечения стали более гибкими, и у вузов
появилось больше возможностей по обеспечению адресных стипендиальных выплат.
Законопроектом предусматривается поэтапное увеличение академической стипендии
(законом будет установлен ее минимальный размер), закрепляются гарантии по
выплате социальной стипендии ряду категорий студентов.
При этом, учитывая включение начального профессионального образования в систему
СПО, предлагается выплачивать академические стипендии всем студентам,
обучающимся по программам среднего профессионального образования, вне
зависимости от успехов в учебе.
6. Законопроект не ограничивает получение образования на родном языке. В нём
впервые появилось описание процедур утверждения примерных образовательных
программ, в том числе и по родным языкам, возможность прохождения итоговой
аттестации по родному языку.
7. Законопроект не ограничивает права педагогов, не лишает их существующих
социальных гарантий.
Впервые на уровне федерального закона государство признает особый статус
педагогических работников в обществе и обязуется создать необходимые условия для
осуществления профессиональной деятельности.
Вводятся гарантии по оплате труда учителей - не ниже средней заработной платы
работников, занятых в сфере экономики соответствующего субъекта Российской
Федерации.
8. Законопроект не снижает перспективы социальной и академической мобильности
граждан, нуждающихся в дополнительной поддержке со стороны государства.
Законопроектом вводятся нормы, закрепляющие использование в образовательном
процессе дистанционных образовательных технологий, электронного обучения,
предусматривается организация обучения посредством сетевого взаимодействия
образовательных учреждений. Всё это расширяет возможности граждан на получение
образование по индивидуально выстроенной траектории, удовлетворяющей
образовательные потребности конкретного гражданина.
О ходе общественного обсуждения законопроекта
В мае 2010 г. на официальном сайте Минобрнауки России для всеобщего
ознакомления, представления замечаний и предложений была размещена первая
рабочая версия проекта федерального закона «Об образовании в Российской
Федерации» (v 1.0.0). Размещенные на сайте Министерства материалы вызвали
большой интерес как у профессионального сообщества, так и у непедагогической
общественности, которые представили значительное число замечаний и предложений.
Состоялись парламентские слушания в Государственной Думе и Совете Федерации
Федерального Собрания Российской Федерации – 23 сентября и 13 октября 2010 г.
соответственно; научно-практическая конференция «Современные подходы к
формированию законодательных основ образования», проведённая Российским союзом
ректоров 5 октября 2010 г.; общественные слушания по проекту федерального закона
в Общественной палате Российской Федерации – 19 и 26 октября 2010 года.
На основе поступивших замечаний и предложений законопроект был доработан и 1
декабря 2010 г. в соответствии с поручением Президента РФ размещён для
повторного обсуждения на сайте www.zakonoproekt2010.ru. Общественное
интернет-обсуждение проекта федерального закона завершилось 1 февраля 2011 года.
К этому моменту на сайт поступило почти 11 тыс. комментариев к проекту
федерального закона.
По итогам состоявшегося обсуждения можно отметить следующее:
1. Обсуждение законопроекта выявило некоторое противоречие между интересами
педагогических работников и родительского сообщества.
В комментариях изложены требования об усилении взаимного контроля:
педагогические работники предлагают усилить меры дисциплинарного воздействия на
обучающихся и ответственность со стороны родителей за воспитание и образование
детей, а родительское сообщество – разработать механизмы, позволяющие им
контролировать образовательный процесс и работу образовательного учреждения,
родители также высказывались за усиление воспитательной роли школы.
Общественное движение «Союз родителей России» высказывалось за усиление влияния
органов общественного самоуправления в образовательных учреждениях.
2. Наибольшее количество откликов получили нормы законопроекта, регулирующие
вопросы закрепления статуса и мер социальной поддержки педагогических
работников. Так, Козьминская муниципальная школа выразила надежду, что
«социальная поддержка учителей по оплате жилого помещения и коммунальных услуг,
размер, условия и порядок возмещения расходов будут на прежнем уровне».
3. Много было высказываний в отношении регламентации особого и специального
образования. З.Ф. Драгункина, известный сенатор, предлагает в законопроекте
комплексно урегулировать вопросы образования лиц с ограниченными возможностями
здоровья, посвятив этому отдельную главу, в том числе предусмотреть положение об
осуществлении ранней коррекционной помощи, установить право выбора
образовательной организации и формы обучения за лицами с ограниченными
возможностями здоровья и их законными представителями и пр.
4. Ректоры ведущих вузов также приняли участие в обсуждении.
Ректор НИУ ВШЭ Я.И. Кузьминов и ректор СПбГУ Н.М. Кропачев, в качестве одной из
нерешённых в законопроекте проблем высшего профессионального образования
выделяют «установление научно-исследовательской работы в качестве обязательного
элемента деятельности любого вуза, независимо от его статуса; установление
порядка финансирования (конкурсного и программного) научно-исследовательской
работы вузов в качестве одного из элементов государственного задания».
Если подводить итоги обсуждения, то, несмотря на разные высказывания, общим
разделяемым всеми мнением в результате общественного обсуждения стало то, что
новый закон об образовании крайне необходим. С ним связаны надежды на серьёзные
изменения в сфере образования: на исправление той ситуации, которая сложилась
сейчас, на построение образования, позволяющего с уверенностью смотреть в
будущее.
Подготовка общественной редакции главы «Общее образование» проекта Закона об
образовании в РФ
В апреле 2010 года по предложению Департамента государственной политики в сфере
образования Министерства образования и науки РФ, была начата работа по созданию
онлайн платформы для проведения общественной экспертизы и доработки проекта
Закона об Образовании. В качестве объекта для пилотного проекта в области
Законотворчества 2.0 была выбрана глава «Общее образование» проекта Закона об
образовании в РФ. Совершенствование главы проекта закона проводилось силами
открытого сетевого сообщества в мае - июле 2010 года. В ходе этой работы члены
сообщества осуществляли экспертизу и оценивали предложенный проект,
комментировали положения проекта и предлагали свои идеи и формулировки отдельных
пунктов для его улучшения. Принципы и технологии общественной экспертизы закона
об образовании легли в основу проекта Общественных консультаций по Закону об
образовании в РФ.
Замыслы законопроекта
Состоявшееся обсуждение помогает не только устранить какие-то отдельные
шероховатости в тексте законопроекта, но ещё более ясно сказать об основных
замыслах по изменению правового поля, об основных идеях системного
преобразования образовательного законодательства. И здесь следует подчеркнуть,
что дело даже не в очевидных формальных юридических коллизиях, обнаруживаемых
при анализе действующих правовых норм. Конечно, нормы законов «О высшем и
послевузовском профессиональном образования» и «Об образовании» во многом
дублируют друг друга, иные нормативные правовые акты. Это приводит к тому, что
даже небольшая законодательная поправка требует серьёзного пересмотра целого
комплекса законов и подзаконных актов.
За 20 лет существования упомянутых законов с учётом десятков поправок накопились
серьёзные противоречия. Так, если сравнивать с Конституцией РФ, которая была
принята через год после принятия Закона РФ «Об образовании», то мы увидим
кардинальные расхождения в понимании доступности среднего профессионального
образования.
В действующем законодательстве по-разному раскрывается понятие «образовательная
программа», есть разночтения в нормах получения образования льготными
категориями граждан, выплате пенсий учителям, путаница между «учреждениями» и
«организациями» и многое другое. Всё это приводит к бюрократическим проволочкам,
многочисленным судебным тяжбам, затягивает принятие решений. Термин «учреждение»
имеет различный смысл в законодательстве об образовании и законодательстве о
некоммерческих организациях. В соответствии с законодательством об образовании
образовательное учреждение может создаваться не только в такой форме
некоммерческой организации, как учреждение, но и в других
организационно-правовых формах. Однако не все суды и не всегда это признают.
Например, постановление ФАС Московского округа от 13.05.2002 № КА-А40/2834-02:
«Высшее учебное заведение (академия) может учреждаться только в форме
учреждений».
Но важно и другое. Сегодня новый законопроект «Об образовании в Российской
Федерации» призван решить не только проблемы сферы образования, но и в целом
стать основой развития человеческого потенциала нашей страны.
В 1992 году, когда появился Закон Российской Федерации «Об образовании», в 1996
году с принятием Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном
образования» решалась задача формирования ясных правил развития системы
образования в новых рыночных финансово-экономических условиях. В условиях
построения демократического общества многое тогда необходимо было описывать и
закреплять с помощью принципиально новых законодательных моделей. Возник
институт самостоятельного построения образовательными учреждениями своих
образовательных программ, появилась государственная аккредитация – как новая
процедура установления государственного статуса школ и вузов, были сформированы
принципы разделения ответственности между разными уровнями власти в системе
образования. Одним словом – законодательство решало задачу описания правил, по
которым система образования живёт и развивается как отрасль экономики, как
специфическая часть социально-экономической ситуации в России в целом.
Сегодня, в условиях модернизации различных сфер общества – задача несколько
изменилась. Когда главной фигурой инновационного развития становится человек с
его потребностями, ценностями и интересами, принципиально важным является то,
насколько мы можем предоставить гражданам возможности для самосовершенствования.
А это задача образовательного законодательства – описать нормы и правила, по
которым можно двигаться по образовательной лестнице от уровня к уровню,
предоставить каждому гражданину в любом возрасте возможности для образования и
профессионального роста.
Такая задача не означает, что законодательство должно стать своего рода
индивидуальной инструкцией по получению образования в Российской Федерации. Язык
нормотворчества не станет похожим на публицистические статьи. Но это означает,
что законодательные нормы должны учитывать всё многообразие получения
качественного образования, которое возможно сегодня в Российской Федерации.
Законопроект должен предоставить гражданам максимальные условия для того, чтобы
все могли получить дошкольное и обязательное общее образование, выбирать
действительно качественные ссузы и вузы для получения профессионального
образования, работая, профессионально совершенствоваться, осваивать новые
технологии.
Также это не означает, что в «отраслевых» образовательных нормах должны
наступить хаос и неразбериха. Они должны быть понятны работникам системы
образования. Но акцент необходимо изменить. Образовательные достижения,
образовательная карьера должны строиться через успех человека, через расширение
его образовательных возможностей. И только с условием решения этой задачи –
можно строить «отраслевые» образовательные нормы и правила, постоянно сверяя их
с позиций обеспечения качественного образования граждан страны.
Что конкретно может означать ориентация образовательного законодательства на
развитие человека, его потребности, ценности и интересы?
1. У всех ребят дошкольного возраста должна быть возможность хорошо
подготовиться к школе. В детском саду, дома, в дошкольной группе при школе, в
учреждениях дополнительного образования, - формы могут быть разные, но получение
дошкольного образования должно быть не просто гарантировано, а обеспечено
каждому. Каждый ценен, и у каждого дошкольника должны быть возможности хорошо
начать обучение в школе. Поэтому в дошкольном образовании предлагается также
ввести федеральный государственный образовательный стандарт, возможно, исключив
из него требования к результатам освоения образовательных программ. Одновременно
предусматриваются субвенции из регионального бюджета муниципалитетам на
обеспечение гарантий по дошкольному образованию в размере, необходимом для
реализации образовательных программ дошкольного образования в муниципальных
детских садах. Расходы по присмотру и уходу за детьми в дошкольных
образовательных учреждениях будут нести органы местного самоуправления.
Законопроектом также закрепляются обязательства государства по финансовому
обеспечению получения образования граждан не только в государственных и
муниципальных, но и в частных образовательных учреждениях. В первую очередь эти
нормы относятся к дошкольному образованию.
2. Школьники и студенты должны получить возможность выбирать: выбирать учебные
курсы в самом образовательном учреждении при использовании модульных технологий
обучения; обучаться в дистанционном режиме в другом образовательном учреждении,
если есть потребность изучить какой-то специальный учебный предмет или
углублённо освоить традиционный курс. Поэтому в тексте законопроекта
предусмотрены нормы о кредитно-модульной системе организации образовательного
процесса, сетевом взаимодействии образовательных учреждений. Это значительно
упростит признание и зачет курсов, освоенных в других образовательных
учреждениях, в том числе за рубежом.
3. Выбор образовательных ресурсов должен быть кардинально расширен. Чем богаче
образовательная среда – тем больше возможностей получить качественное
образование. Именно поэтому в законопроекте появились нормы, регулирующие
использование, наряду с печатными, - электронных образовательных ресурсов и
сервисов.
4. Время, которое тратят граждане и работники системы образования на разного
рода рутинные занятия, – общение с органами управления, составление отчётности,
сбор информации по запросам ведомств, – должно быть максимально сокращено. Для
этого в законопроекте предусмотрены электронные процедуры подачи заявлений и
организация электронного документооборота в системе образования в целом
(предусматривается введение единой системы мониторинга в системе образования,
что значительно упростит сбор и систематизацию всей необходимой информации в
сфере образования; документы по всем разрешительным процедурам, в том числе по
лицензированию и государственной аккредитации, могут быть поданы в электронной
форме и т.д.). Высвободившееся время можно будет максимально использовать именно
на образовательную, а не обслуживающую деятельность.
5. Умная экономика требует высокого уровня профессионального образования граждан
страны. Подавляющее большинство граждан может и должно получить хорошее
востребованное экономикой профессиональное образование. Поэтому с учётом
Конституции России граждане должны получать общедоступное среднее
профессиональное образование, которое, в свою очередь, будет включать в себя и
программы подготовки высококвалифицированных рабочих, и программы обучения
специалистов среднего звена.
6. Чем больше мы заботимся о востребованности образования, тем больше родители в
школах и работодатели в профессиональном образовании стремятся участвовать в
образовательной деятельности. Предложено закрепить нормы, расширяющие число
полномочий органов коллегиального управления образовательных учреждений. Также
важно, чтобы работодатели шире принимали участие в механизмах оценки качества
образования. Поэтому в законопроекте предложены такие полномочия органов
коллегиального управления, как согласование некоторых локальных актов
образовательных учреждений, введен механизм альтернативного урегулирования
споров между участниками образовательного процесса – в образовательных
организациях должны быть созданы комиссии по урегулированию споров между
участниками образовательных отношений, которые будут рассматривать любые спорные
вопросы, касающиеся реализации права на образование, в том числе в случаях
возникновения конфликта интересов педагогических работников, применения
локальных нормативных актов организации и т.д. Решение этих комиссий станет
обязательным для всех участников образовательных отношений в конкретной
образовательной организации. Участие работодателей планируется как в
общественной аккредитации, так и в аттестации выпускников учреждений
профессионального образования.
7. Говоря о системе оценки качества образования, следует отметить, что она
создаётся, прежде всего, для правильной ориентации граждан во всём многообразии
образовательных программ и учреждений. Поэтому, в частности, особенно важно не
просто дать понять, куда пришёл студент – в институт, академию или университет,
а предоставить данные о результативности образовательных программ: о
трудоустройстве студентов и карьере успешных выпускников, заинтересованности
предприятий в таких программах, возможностях заниматься наукой и пр. Подобного
рода данные результативности и должны стать итогом процедур государственной
аккредитации образовательных учреждений, предложенных в законопроекте.
8. Иногда принято считать, что научная деятельность в вузах – нечто обременяющее
высшую школу и вовсе необязательное. Однако вряд ли можно представить себе
современного специалиста без хороших исследовательских навыков. Именно поэтому в
законопроекте предлагается закрепить в качестве обязательного требования к вузам
- проведение научных исследований, предусмотрев при этом нормы о создании
научных подразделений, а также о статусе научных работников таких подразделений.
9. Залогом построения образования, позволяющего нам с уверенностью смотреть в
будущее, должно стать формирование в общественном сознании позитивного отношения
к профессии педагога. Для этого в законопроекте закрепляются положения,
определяющие статус педагогических работников, в том числе, сохраняются все
права (академические и трудовые) и меры социальной поддержки педагогических
работников, вводятся определения основных принципов и гарантий их деятельности,
включая нормы оплаты труда; закрепляются полномочия субъектов Российской
Федерации по установлению дополнительных мер государственной поддержки для лиц,
отнесённых к молодым специалистам в этой сфере.
10. Реализация всех вышеперечисленных механизмов позволяет по-другому взглянуть
на экономику образования. Механизмы финансирования образовательных программ
должны быть «соразмерны» потребностям, ценностям и интересам человека. Это не
только означает дальнейшее распространение принципов нормативного подушевого
финансирования, но и предполагает разнообразие использования
финансово-экономических инструментов. Именно поэтому в законопроекте
предусмотрены такие механизмы, как финансирование программ развития,
государственная поддержка образовательного кредитования, инвестиции в сферу
образования, формирование на всех уровнях перечней государственного и
муниципального имущества, предназначенных для образования.
11. Безусловно, ориентация на высокий уровень общего и профессионального
образования для всех потребует и учёта особенностей получения образования как
для разных категорий граждан, так и для разных сфер деятельности. Именно поэтому
в предложенном законопроекте впервые говорится о возможности установления
собственных стандартов высшими учебными заведениями с особым статусом, создании
системы образования для одарённых детей и граждан с ограниченными возможностями
здоровья, о специфике образования в сфере искусства и культуры, медицины и
фармацевтики, обороны и безопасности.
12. Следует отметить, что законопроект не обходит стороной наиболее острые
вопросы, поднятые в средствах массовой информации в отношении образования за
последние несколько месяцев. По поводу них в законопроекте может быть
сформулирована определенная законодательная позиция. Естественно, что
представленный перечень вопросов – не окончательный. Обсуждение в каждом регионе
может его существенно дополнить, предложить те или иные варианты решений
поставленных проблем.
|
